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追寻社会正义
2006年6月20日

作者:黄龙  律师       广合律师事务所

       ——再论政府失信与司法无奈
  2001年8月,笔者从《南方周末》上看到《徐朝山告状》(载该报2001年8月16日第5版)一文后,非常佩服徐朝山老师的正义举动和作为一个普通公民对国家法律的无限信赖,也为徐朝山等教师为了生计而打官司而受到的种种刁难与威胁抱不平,更对当地政府漠视教师合法权益的行为感到愤慨。出于一个法律学人的良知与责任,笔者愤然写下了《政府失信与司法无奈》(载2001年9月21日《人民法院报》B2版)一文,以徐老师迫于生计而提起行政诉讼为切入点,剖析了拖欠教师工资问题这一社会顽症并提出了如何应对的法律主张。目的在于以自己力所能及的行为与方式,公开声援徐朝山等老师的正义之举,以期引起法学界、司法机关与全社会对拖欠教师工资这一普遍性问题的关注与重视。
  意想不到的是,60岁的徐朝山老师(全国优秀教师)竟在数千里之外为此打来电话表示感谢。2001年11月9日上午,徐老师的儿子徐俊杰老师(也是原告之一)几经周折打来电话,专门告诉笔者上诉审理的结果(维持原判,驳回起诉)并说他们将继续把这个官司打下去。他还说,徐朝山等老师状告镇政府的举动得到了全国各地不少人的声援与支持,河南电视台也曾制作专题节目对此案进行报道。正是由于如此,才使他们坚定了把官司进行到底的决心。据徐俊杰透露,法院之所以维持原裁定,主要是迫于当地政府的压力。当地政府则担忧,如果法院支持徐朝山等教师的诉讼请求,必然会撕开一个无法收合的口子。因此,尽管很多媒体披露了这一案件及其相关问题并对徐朝山等教师的行动予以同情支持,但都因政府坚持错误和法院妥协而以败诉告终或告一段落。11月12日,笔者收到了徐朝山老师寄来的行政裁定书复印件及相关材料。
  河南省驻马店市中级人民法院2001年9月18日作出裁定的(驻行终字第41号)行政裁定书根据教师法第38条、第39条第2款的规定认为:拖欠教师工资行为的解决途径,应由人民政府来处理解决……由于法律授权了地方人民政府或人民政府有关部门是解决拖欠教师工资及其他权益受到侵害时的法定部门,所以,徐朝山起诉要求通过行政诉讼解决新蔡县练村镇政府拖欠其工资等行为没有法律依据,不属于人民法院受案范围,其上诉理由及请求本院不予支持。在《政府失信与司法无奈》一文中,笔者认为政府或有关部门拖欠教师工资的行为具有复杂的法律属性。拖欠教师工资的行为是违反有关财政管理法规的行为,同时也是违反宪法、劳动法、教育法、教师法和民法等法律的行为。鉴于此,徐老师其实既提起行政诉讼,也可以提起民事诉讼(拙作已有专论)。以笔者见,河南省驻马店市中级人民法院维持一审法院裁定,驳回徐朝山的起诉是违反行政诉讼法规定的,也是对教师法有关规定的曲解:其一,状告镇政府拖欠教师工资的行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第七、第八款规定的情形(认为行政机关违法要求履行义务的;认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的),属于行政诉讼的受案范围;其二,教师法第三十八条和第三十九条并没有排斥或限制教师依行政诉讼法的规定提起行政诉讼。因为教师法并未规定针对拖欠教师工资的申诉行为属由教育行政部门或政府最终裁决的行为。由于完全撇开行政诉讼法的一般规定,没有正确认识并处理好行政诉讼法与教师法之间的关系,二审法院裁定的片面与错误显而易见。
  应当说,拖欠教师工资早已演变为一个相当普遍与严重的社会问题,在经济欠发达的地区地方更是一个老大难问题。正因为如此,才使徐朝山等61名教师状告乡政府讨要被拖欠的工资一案的社会意义凸显并超越了个案自身的法律意义,它指向的实际问题已不仅仅是当事人之间的是非、利害与输赢。当笔者认定社会转轨时期的政府失信与司法无奈是导致拖欠教师工资现象出现并长期难以解决的重要社会原因与本质原因时,已充分预见到由此而引起或波及的政府信用下降、纠纷隐患生成和社会正义缺失等诸多不良后果。欠帐还钱乃千古法理。在现代社会里,除非诉讼时效届满,没有哪一个国家会把追索拖欠工资的行为(当然也包括教师们追索被拖欠工资的行为)排斥在司法保护之外,更没有哪一个法治国家会允许借助司法力量维护强势政府的失职失信过错及行为。
  制约权力、防止权力滥用是现代法治的基本理念与精神。由于种种原因特别是缺乏法治传统和权力本位观念的影响,政府特别是各级地方政府的依法行政的意识及依法行政的水平尚有待逐渐提高。在这种情况下,政府的行为与信用更需要靠法制约束。在法治社会里,政府行为应受司法制约而决不是相反。假如司法能够对政府的不当不法行为形成起码的约束,拖欠教师工资的现象决不会至于象今天这样严重。而如果政府可以随意制约或控制司法,行政权力不能受到来自司法的有效制约,就不会出现真正的法治,象拖欠教师工资这样的问题还会源源不断地大量出现。
  教师工资被拖欠的问题长期得不到应有的司法保护,与一些地方政府特别是某些主要领导人缺乏起码的法治观念直接相关。国务院三令五申要求防止拖欠教师工资并要求限期解决已有拖欠工资的清偿,但见效甚微,从中可窥行政手段解决问题的局限性(据了解,河南省财政厅、教育厅曾发文,要求河南省各地政府应于7月以前把1998年1月至2000年12月3年间拖欠的教师工资全部清理完毕。徐朝山等老师今年打官司已充分说明了行政干预的局限)。惯于把行政手段与高压政策视为解决一切问题的良方妙药、不愿意或不自觉接受法律的必要约束和以权代法等都是影响政府及其部门依法行政的重要因素。在这些错误法律观念及官本位意识的支配下,政府官员的服务意识就可能丧失殆尽。为了回避问题和保官升官,教师要求支付被拖欠工资的行为甚至被歪曲为影响社会秩序和社会稳定的举动并动用不当不法手段予以制止。从此角度看,政府法治观念的欠缺已成为制约我国法治进程进展与水平的重要因素。及时转变政府观念和改善政府管理方式,保证政府行为不偏离法律的轨道,已成为当前迫切需要认真对待和解决的问题。
  司法的无奈则从本质上反映出转轨时期的司法权力弱化问题,其结果势必是导致社会正义缺乏充分的法律保障。机关、事业单位的工资发放一直靠政府的信誉保证,很少发生法律争议,这倒使打官司讨要工资成了新鲜事。徐朝山等老师打官司讨要工资这一简单的诉讼被人为地复杂化,从一个侧面说明了现行司法体制与制度尚未形成应对新型诉讼、突发性事件或群体性事件的机制与能力。迫于政府压力而把当事人提起的无需争辩的合理诉讼拒之于门外,完全是与司法独立的法治精神相背离的。从社会正义观念上看,人们可以容忍某些横蛮的政府行为,但却无法接纳无奈的司法。拖欠教师工资作为一种特定历史时期发生的现象,在不久的将来,必将因为社会经济的发展而不复存在。但这并不意味着现在必须以牺牲教师的合法权益为代价,共和国的司法史也羞于记载和描述这样是非分明、无需争辩的正义之诉因司法软弱与司法无奈而被驳回的尴尬事实。在此还值得特别一提,政府各种不法不当行为干预与司法权力的弱化具有互动特性。法院妥协或屈从于行政权力的压力与干预,客观上必然会助长各种不当不法干预行为。而司法权力越弱化,不当不法行政干预便可能越来越多。只有强化司法权和全面推进法治,才能从根本上杜绝或减少来自政府及其他方面的各种不当不法干预行为。在推进法治的过程中,重塑法院公正形象任重而道远。
  正义是人类的永恒追求,追寻社会正义也是现代法治的重要价值取向。也许社会永远都无法避免不公平的事情发生,但保障社会正义无疑是政府与司法机关应当承担起的神圣职责。象徐朝山老师这样的普通公民都能坚信法律公正和坚持不懈地追求法律正义,有不收费的福利直播平台吗有充足的理由追问:当地政府和法院难道就这样一错再错地无期限地拖下去吗?众所周知,坚持错误比犯错误更可怕。与其坚持错误,不如正视问题和采取有效措施解决问题,以此取得教师们的谅解并重建政府信用体系。与此同时,有不收费的福利直播平台吗也不能忽视公民对法治进步的推动作用。公民的法制意识的觉醒、提高和对法制生活的积极参与,是维护社会正义不可缺少的前提与条件,理想的正义社会形成需要每一个公民的共同努力。
  我国已正式加入WTO,这是国家和民众的福音。市场经济就是法制经济,WTO各项规则将对政府和老百姓的经济生活与法制生活构成无法估量的重大影响。我国的法治亦随之向广度深度推进,法治的水平也将不断得到提高。可以断言,即使将来再发生拖欠教师工资的事情,教师们也会因为法治进步而获得快捷而公正的司法保护。
  (作者系广西警官高等专科学校法学副教授,广合律师事务所律师)
   本文主要内容以《教师为何投告无门》为题载2001年11月22日《广西政法报》第三版。

 
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